谢家集区人民政府办公室
关于印发《谢家集区土地节约集约利用综合改革试点工作实施方案》的通知

各乡镇人民政府、街道办事处，区直有关部门，淮南高新区智造园区管理办公室：

《谢家集区土地节约集约利用综合改革试点实施方案》已经第18届区人民政府第26次常务会议研究同意，现印发你们，请认真贯彻落实。

2023年7月31日

谢家集区土地节约集约利用综合改革试点

实施方案

根据《淮南市土地节约集约利用综合改革试点工作领导小组关于印发淮南市土地节约集约利用综合改革试点实施方案的通知》（淮地用改〔2023〕1号）要求，结合我区实际，制定本方案。

一、基本原则

坚持节约集约，绿色协调发展。强化规划引领，转变资源利用方式，提高资源利用效率，用更少的新增建设用地规模，支撑更高的经济增长。

坚持问题导向，突出系统谋划。聚焦节约集约用地意识不强、利用方式粗放、亩均效益不高等突出问题，构建集约、高效、可持续利用的目标体系、标准体系、实施体系、评价体系。

坚持改革创新，做到因地施策。加强制度创新，健全政策体系，完善资源要素差别化配置机制。正向激励和反向约束相结合，促进形成担当作为、竞相发展的良好局面。

二、重点任务

1.做好国土空间规划编制和管控。坚持保护优先、节约优先，年内完成区、乡镇国土空间总体规划和集聚提升类、其他类村庄规划编制工作，构建“三级三类”规划体系。加强规划成果中节约用地落实情况审查，确保符合节约用地规范要求，不突破上位规划约束性指标。依托国土空间基础信息平台，建立健全全省统一的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。严格执行国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求。实行区级国土空间规划年度体检评估，坚持问题导向，及时发现、修正规划执行中存在的问题。实行国土空间规划“五年一调整”制度，坚持生态优先绿色发展，对国土空间规划进行动态调整完善。（牵头单位：谢家集自然资源和规划分局；责任单位：各乡镇街道、淮南高新区智造园区管理办公室）

2.统筹新增建设用地计划指标。坚持“要素跟着项目走”的原则，合理配置新增建设用地计划。对纳入市级以上重大项目的，争取使用市级统筹计划。用好“增存挂钩”机制，挖掘使用存量建设用地。（牵头单位：谢家集自然资源和规划分局，区发展改革委；责任单位：各乡镇街道、淮南高新区智造园区管理办公室）

3.优化城乡建设用地“增减挂钩”机制。按照有关政策规定，对城乡建设用地增减挂钩和全域土地综合整治产生的节余指标，在优先满足农民建新安置、农村基础设施和公共服务配套设施建设以及乡村产业发展等用地后，按照增减挂钩政策在区域范围内流转、有偿调剂使用。（牵头单位：谢家集自然资源和规划分局；责任单位：区农业农村水利局，各乡镇街道、淮南高新区智造园区管理办公室）

4.推动采煤预沉陷区耕地耕作层剥离再利用。按照省耕地耕作层剥离再利用管理办法，规范工作流程，针对淮南采煤沉陷量大面广、稳沉时间长等特点，开展采煤沉陷动态监测，合理确定预沉陷区范围，并明确取土区、存放区和覆土区，统筹安排好剥离、存放、覆土等任务，剥离的耕作层重点用于新开垦耕地和劣质耕地改良、被污染耕地治理、矿区土地复垦以及城区绿化等。（牵头单位：各乡镇街道、谢家集自然资源和规划分局；责任单位：区发展改革委，区农业农村水利局）

5.优化永久基本农田布局。按照市统一部署要求，在保证数量增加、质量提升、生态改善的前提下，针对划定小而散和在中心城区范围内零星分布的永久基本农田，优化调整布局。因布局优化确需调整的，试点地区应编制永久基本农田调整方案，新调整划入永久基本农田的应属稳定耕地，报经省级自然资源部门和农业农村部门审核同意后，纳入相应的国土空间规划，更新完善永久基本农田数据库。（牵头单位：谢家集自然资源和规划分局；责任单位：区农业农村水利局、各乡镇街道）

6.创新实施“农田四变”和农业“大托管”。制定年度耕地功能恢复计划，科学、稳妥、有序实行耕地找回。实施“农田四变”工程，推进农业“大托管”改革。将“农田四变”和农业“大托管”，促进农业适度规模化，作为耕地找回和防止耕地非粮化的重要举措。大力实施高标准农田建设，改善田间机耕道路等基础设施条件和农业生产条件，提高粮食产能。（牵头单位：区农业农村水利局；责任单位：谢家集自然资源和规划分局、各乡镇街道）

7.落实国土空间专项规划衔接机制。相关专项规划应遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容纳入详细规划。根据专项规划编制目录和相关审查制度，强化对各专项规划的约束性审查。能源、交通、水利等重大基础设施项目及配套工程选址必须符合国土空间总体规划、专项规划、详细规划，相关项目的空间信息按规定纳入国土空间规划“一张图”系统。（牵头单位：区发展改革委、谢家集交通运输管理所、区农业农村水利局等专项规划编制主管部门；责任单位：谢家集自然资源和规划分局，各乡镇街道、淮南高新区智造园区管理办公室）

8.深化项目选址选线论证。发改、交通、水利等部门要指导项目建设单位依据国土空间总体规划和土地使用标准，将耕地、永久基本农田占用规模等作为方案比选优化因素，做好重大基础设施项目前期选址论证工作，引导项目科学合理选址，尽量不占或少占耕地，特别是永久基本农田。在用地预审中，编制节约集约用地专章，对重大基础设施项目占用耕地和永久基本农田必要性、用地规模和功能分区的合理性、不可避让生态保护红线的充分性、节地水平的先进性等进行分析。对于新建、扩建等项目，项目建设单位要提供至少2个及以上的选址选线方案，同等条件下，优先选用占用耕地特别是永久基本农田比例较低的方案。建设项目确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区建设的，应当按照审批权限对超标准的原因、申请用地的依据开展节地评价，组织专家评审，并出具评审论证意见。土地节约集约利用情况纳入可行性研究报告或项目申请报告相关章节。（牵头单位：各乡镇街道、淮南高新区智造园区管理办公室；责任单位：区发展改革委、谢家集自然资源和规划分局、区生态环境分局、谢家集交通运输管理所、区农业农村水利局）

9.深化项目可行性研究。项目建设单位深化项目相关专题研究，广泛征求相关职能部门、乡镇街道意见，提高项目可行性研究的深度。严格依据国土空间规划和建设用地使用标准，按照可行性研究批准文件以及用途管制、节约资源、保护生态环境等要求，规范组织编制项目初步设计。发改、交通、水利等部门依据职责对项目初步设计进行审查，一经批复原则上必须严格执行，除文物保护、重大安全隐患、重大政策及规划调整和工程建设条件重大变化等原因确需变更设计外，其他不得变更设计，切实减少因设计变更导致的重新用地预审、用地范围调整。（牵头单位：区发展改革委；责任单位：谢家集自然资源和规划分局、谢家集交通运输管理所、区农业农村水利局，各乡镇街道、淮南高新区智造园区管理办公室）

10.引导产业集聚发展。结合国土空间规划，依据国家开发区公告目录，开展省级以上开发园区四至范围认定优化的初核申报工作，着力破解园区范围边界不规则、区块零散、开多个天窗等现象，助力园区提升土地开发水平和土地要素保障能力。引导项目、要素向产业园区集聚，新增产业项目原则上布局在产业园区内，并统筹预留一定比例的工业用地用于建设高标准厂房，完善延伸产业链，打造产业集群。贯彻落实产业结构调整指导目录、鼓励外商投资产业目录，优先向新材料、新能源汽车及零部件、高端装备制造等三大新兴产业领域项目，保障先进制造业用地需求。（牵头单位：谢家集自然资源和规划分局；责任单位：区发展改革委、区科技局、区经济和信息化局、区商务投资促进局，各乡镇街道、淮南高新区智造园区管理办公室）

11.推动产业空间立体扩容。按照市统一部署要求，鼓励省级以上开发区地下空间科学复合利用，推动编制完善地下空间开发利用专项规划，将具体地块的地下空间开发利用规划管控要求纳入详细规划。在确保生产安全、公共安全和环境安全的前提下，鼓励工业项目利用地下空间建设仓储、停车设施以及生活配套等设施，对新型产业和按照工业用地管理的研发类项目，鼓励建设一层以上的地下空间。工业用地结建的地下空间建筑面积可不计容，不收取相应地下空间土地出让金。地下空间建设用地使用权划拨、出让、租赁、作价出资（入股）等，均参照地表建设用地使用权资产配置相关规定执行。地下空间所涉不动产权利可依法办理不动产登记。（牵头单位：谢家集自然资源和规划分局；责任单位：区住房和城乡建设局，各乡镇街道、淮南高新区智造园区管理办公室）

12.深化亩均效益改革。根据市《关于印发2023年全市深化“亩均论英雄”改革工作意见的通知》（淮府办秘（2023)4号）,优化要素保障政策，依法依规优先保障A、B类企业的用地需求。鼓励引导C类、D类企业利用现有厂房、土地开展技改升级，实施改建、扩建、利用地下空间等途径提高土地投资强度和容积率。对确需淘汰的企业，积极通过市场、法律等手段，畅通市场退出渠道。（牵头单位：各乡镇街道、淮南高新区智造园区管理办公室，区经济和信息化局；责任单位：区发展改革委、区科技局、区财政局、谢家集自然资源和规划分局、区商务投资促进局、区税务局）

13.强化产业园区土地节约集约利用评价。将单位GDP建设用地下降率、建设用地亩均税收、建设用地亩均固定资产投资、批而未供和闲置土地处置任务完成情况、省级以上开发区土地集约利用评价情况、年内新增闲置土地增幅、综合容积率等指标列入区政府对智造园区年度目标考核。针对化工类产业主导园区，适当降低容积率、建筑密度等相关评价指标标准值。（牵头单位：区发展改革委、谢家集自然资源和规划分局；责任单位：区科技局、区经济和信息化局、区商务投资促进局、区税务局，淮南高新区智造园区管理办公室）

14.强化产业用地供前服务和供后监管。推进重大招商引资项目研判机制，严格执行国家、省建设用地使用标准，在工业项目土地出让前，各乡镇街道、智造园区要明确产业类型、用地规模、容积率、投入强度、亩均税收、耗能、环保等供应指标体系，省级以上开发园区工业项目全面实施“标准地”供应，严把项目准入关。（牵头单位：各乡镇街道、淮南高新区智造园区管理办公室、区发展改革委；责任单位：区科技局、区经济和信息化局、谢家集自然资源和规划分局、区生态环境分局、区商务投资促进局、区税务局）工业项目用地出让后，园区应根据项目实际，与用地单位签订《工业项目用地产出监管合同》，明确产业类型、用地规模、容积率、投入强度、亩均税收、耗能、环保和监管责任、违约处罚条款等内容，避免产生新的低效工业用地。（牵头单位：各乡镇街道、淮南高新区智造园区管理办公室，谢家集自然资源和规划分局；责任单位：区发展改革委、区经济和信息化局、区商务投资促进局）

15.推进工业企业“零增地”技改。在符合规划、安全、环保、不改变工业用途要求的前提下，工业企业对存量工业用地自主更新，存量工业用地采取增加建筑密度、建设多层厂房、减少绿地布置等措施拓展用地空间的，可适度提高配套行政办公及生活服务设施建筑面积所占比重，允许具备独立分宗条件的节余土地经依法批准后带条件分割转让，提高容积率的不再增收土地价款，并免征城市基础设施配套费。鼓励智造园区集中建设配套服务设施，促进共享共用，提升综合服务水平，推动职住平衡和产城融合发展。（牵头单位：各乡镇街道、淮南高新区智造园区管理办公室，谢家集自然资源和规划分局；责任单位：区发展改革委、区经济和信息化局、区住房和城乡建设局）

16.开展城市建设体检评估。坚持问题导向、结果导向，指导乡镇街道、淮南高新区智造园区管理办公室以城市体检指标体系为遵循，以城市产业空间拓展、城市功能完善、土地集约利用、市民方便宜居四维目标一体化推进城区更新，增强城市发展的系统性、整体性、协同性，助力城市高质量发展。（牵头单位：区住房和城乡建设局；责任单位：各乡镇街道、淮南高新区智造园区管理办公室、谢家集自然资源和规划分局）

17.推进城镇低效用地再开发。支持各乡镇街道、智造园区开展城镇低效用地调查及再开发专项规划编制工作，根据调查成果，因地制宜制定城镇低效用地认定标准，认定城镇低效用地地块，纳入再开发专项规划中，进行监督管理。按照年度计划进行跟踪实施，组织相关部门对完成再开发的地块进行验收，及时更新数据库。按规定从税收、奖励、信贷支持和社会影响力等方面鼓励引导社会资本以出让、出租、合作经营等方式参与低效用地再开发。（牵头单位：各乡镇街道、淮南高新区智造园区管理办公室；责任单位：区经济和信息化局、区财政局、谢家集自然资源和规划分局、区住房和城乡建设局、区税务局）

18.开展批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动。按照《淮南市开展批而未供、闲置和工业低效用地全域治理工作方案》（淮府〔2023〕16号)有关规定，将批而未供、闲置和工业低效用地全域治理完成情况纳入区政府目标管理绩效考核。探索构建“健康体检+土地管家”管理制度和“发现问题+解决问题”长效处置机制。妥善化解和处置工业企业历史遗留问题，对用地手续不全的，在依法查处的基础上，报市政府批准补办用地手续；对已取得用地手续但规划手续不完善的，对违规建设依法查处后，在符合结构安全和消防安全的前提下，出具规划核实意见，准予办理不动产权登记。（牵头单位：各乡镇街道、淮南高新区智造园区管理办公室；责任单位：区经济和信息化局、谢家集自然资源和规划分局、区住房和城乡建设局）

19.积极探索采煤沉陷区土地征收和综合治理机制。对望峰岗镇、李郢孜镇、谢家集街道、蔡家岗街道等采煤沉陷区无法复垦的水面，涉及农村集体所有土地的，在符合大多数农民意愿的基础上，按项目选择若干片区试点，根据试点成效，再逐步推进，确保失地农民权益得到保障。（牵头单位：谢家集自然资源和规划分局；责任单位：区发展改革委，区人力资源和社会保障局，各相关乡镇街道）

20.实施采煤沉陷区综合治理，改善采煤沉陷区生态环境。按照“宜农则农、宜林则林、宜渔则渔、宜建则建”的原则，因地制宜、分步实施采煤沉陷区综合治理，改善采煤沉陷区生态环境。采煤沉陷区生态修复项目内土地整治修复为耕地的，经验收后可入库管理，用于耕地“占补平衡”和“进出平衡”或建设用地增减挂钩。充分利用国家政策，整合相关资金，探索吸引社会资金进行治理。（牵头单位：区发展改革委；责任单位：区人力资源和社会保障局、谢家集自然资源和规划分局、区农业农村水利局、区生态环境分局，各相关乡镇街道）

三、实施步骤

（一）政策准备阶段（2023年6月）。制定《谢家集区土地节约集约利用综合改革试点实施方案》，成立领导小组，明确各项改革政策。各乡镇街道、智造园区结合实际，制定落实方案，并成立相应组织机构，推动工作落细落实。

（二）试点实施阶段（2023年6月-2025年7月）。按照实施方案和任务清单要求，扎实推进改革试点各项任务，确保试点工作成效。其中2024年6月前，阶段性总结试点工作，掌握试点工作推进情况，做好区级试点中期评估迎检。

（三）总结提高阶段（2025年8-9月）。对改革试点进行总体评估，总结经验，完善政策，以“文件+案例”的方式，形成材料汇编，形成可复制、能推广的改革制度经验。

四、保障措施

（一）强化组织领导，着力推进改革试点。成立区改革试点工作领导小组，区政府主要负责同志任组长，分管负责同志任副组长，区发展改革、科技、经济和信息化、财政、自然资源和规划、住房城乡建设、交通运输、农业农村水利、商促、税务等部门主要负责人为成员，落实专班推进。各乡镇街道和智造园区要成立相应改革试点领导机构及工作专班，明确责任，狠抓落实，努力构建“政府主导、部门联动、全社会响应”的节约集约用地管理机制，共同推进改革试点工作。各乡镇街道、智造园区和区直有关部门结合改革任务分工，按照财政事权和支出责任划分有关规定，做好综合改革试点工作相关经费保障。

（二）加强保障监管，确保取得试点成效。强化对土地“规、批、供、用、补、查”全过程监管，健全土地利用多部门共同监管责任机制。按照省《自然资源节约集约利用综合改革试点评价考核办法》，把节约集约用地综合改革试点工作情况纳入区委综合考核、区政府目标绩效考核内容以及领导班子和领导干部综合考核评价体系。探索建立改革试点工作的激励机制和容错纠错机制。加强信息化支撑，推动构建“全范围地类监测、全流程变化跟踪、全业务数据支撑”的“三全”调查监测体系。深化不动产单元代码应用，健全地籍调查“一码管地”工作机制。

（三）强化宣传推广，巩固改革试点成果。制定试点工作宣传方案，做好试点政策解读，采取多种方式，全方位、立体化、多渠道进行宣传推广，确保试点工作宣传“横向到边，纵向到底”，扩大试点工作影响力，推进形成节约集约利用土地社会共识。